"9·11"委员会报告-第94章
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●进行联合情报工作的结构屏障。国内情报仍然是围绕本部机构的情报收集纪律进行处理，而不是围绕共同使命。固然，不能太夸大全面的一体化的情报分析的重要性。但事实上，没有这种分析，就不可能实现“连点行动”。没有一个机构能够掌握所有相关信息。
相比之下，在组建国防机构的过程中，1986年的戈德华特—尼古拉斯法案首创战场作战的联合司令部，即联合司令部方案。美国的陆海空和海军陆战队四军对士兵以及机构进行组织、培训和装备，以期履行他们的职责。然后，相关人员和机构被分派给类似于中央司令部的总司令官的联合作战司令官。戈德华特—尼古拉斯法案要求各军官到其他军种任职以获得晋级。国防部的理念发生了转变，它的群体思想方式从“特定军种情结”转变到了“联合”。同时，国防部的行动也更加统一。
●缺乏共同标准和超越国内外界限的实践。情报部门的领导层应能够把海外信息和国内信息结合起来。同时，无论工作在何处实施并完成，都使这一工作符合一个共同的品质标准。这个标准对信息的收集、加工（如对资料进行翻译）、报道、共享和分析都加以规范。一套普遍的标准能够使一批超越个人专属军种的心理屏障、擅长联合作战的专业人士得以出现。
●国家情报能力的分散管理。在中央情报局处在我国的情报能力的中心时，冷战末期以后，它对设于国防部内部的3个国家机构的国家图像和信号情报的处理能力的影响已经有所削弱。这3个国家机构分别为：国家安全局、国家空间信息情资局和国家侦察办公室。1991年海湾战争使我们了解了国家情报系统（尤其是卫星定位系统）在精密作战中的巨大价值。自海湾战争以来，国防部明智地把上述3个机构纳入了军队改革的范围。国防情报部的副部长协助安排了这场改革。国防情报部副部长一职是在“9·11”事件以后由国会设置的。这些改革的一个意外后果契合了国防部对技术体系的更高要求。这一结果使得中央情报局局长更不可能影响技术资源的分配和使用。
●优先权分配和资源转移方面的不足。这些机构主要是围绕他们收集的情报和收集这些情报的方式组建起来的。但是收集情报的优先权是全国性的。由于中央情报局局长就资源转移很难作出决定，所以他必须有权把情报收集的触角延伸到这些机构之外，并对情报收集力量进行再分配。
●工作繁重。目前，中央情报局局长至少有3项工作。他掌管中央情报局这个特殊机构；对情报部门的各个机构间的松散联合加以管理；作为政府的主要情报分析员，对证据进行仔细检查，并以总统的首席情报顾问的身份向总统作简要汇报。没有一个新近的中央情报局局长能够有效地胜任上述所有工作。因为中央情报局局长目前的权力很弱小，他通常总是顾不上对情报部门加以管理。所以，这是一个即使在最佳状态下也很难完成的任务。有这么多的工作要做，中央情报局局长经常连本身具有的权力也不能行使。
●太复杂，太保密。这几十年里，围绕情报部门的机构和规则已经日渐增长到了实际上公众不能理解的程度。目前，情报部门里有15个机构或机构分支。情报部门和中央情报局局长的权力成了神秘的东西，只为经过长期学习后被传授了一定知识的人所了解。甚至连最基本的划拨到情报部门的资金或情报部门内本来就有的资金这样的信息都不为人所知。情报部门的大多数关键部分也被遮挡在公众的视线之外。
第十三章 怎样做？一种不同的组建政府机构的方法情报机构间的力量联合（2）
中央情报局局长现在对情报部门的行为负责，但是却缺乏对任何政府机构首脑和首席执行官来说都十分重要的3项权力：（1）控制钱袋子；（2）雇佣或解雇高层管理人员的权力；（3）为信息收集的基础设施和人员制定规范的权力。中央情报局局长拥有的超越除中央情报局之外的机构权限的惟一的预算权是把各情报机构的预算要求综合到一个单一计划之中提交至国会。在这项计划中，15个情报机构的所有资金申请以15个独立文件的形式被提交至美国总统和国会。
当国会通过一项拨款议案来给情报机构拨款时，大部分资金被国防部暗中藏起来以对情报开销保密。因此，虽然众议院和参议院情报委员会是情报部门资金划拨的批准机构，最终的预算审查却由拨款委员会的国防小组委员会来执行。拨款委员会中没有为情报工作而单设的小组委员会，并且只有少数几个成员和其他员工对资金申请进行审查。
中央情报局和国家安全局、国家空间信息情资局、国家侦察办公室等国家情报机构的拨款被划拨到国防部。国防部长把中央情报局的资金转给中央情报局局长，但是直接把国家安全局、国家空间信息情资局、国家侦察办公室等国家情报机构的钱支出了。拨给联邦调查局的用于国家安全部分的资金计入到对商务部、司法部和国务院的拨款之中了，并最终流向了司法部长。
另外，中央情报局局长没有雇佣和解雇大多数情报部门高层管理人员的权力。国家情报机构设在国防部内，国防部长应当得到中央情报局局长关于这些机构局长的提名的首肯。但是国防部长也可以在未得到中央情报局局长首肯的情况下就将关于局长的提名建议呈送总统。这些局长是由总统任命的，中央情报局局长无权解雇这些官员。甚至中央情报局局长对联邦调查局的负责国家安全部分的首脑也没有多少影响力。这些首脑是经司法部长与中央情报局局长进行磋商后任命的。
将联合工作与更强大的管理结合起来
我们已经通过多方渠道得到关于情报改革的建议。其他委员会也是如此。深思熟虑后所形成的议案被提交上去。不久前，有一份由众议院情报委员会主席波特·高斯（共和党人，佛罗里达）提交的议案，还有一份由少数派成员简·哈曼（民主党人，加州）所写的议案。在参议院，参议员鲍勃·格兰汉姆（民主党人，佛罗里达）和丹尼尔·费因斯坦（民主党人，加州）也提出了改革建议。由于未得到总统的支持，或者中央情报局局长、国防部长单方或双方都表示反对，或者部分建议伐善可陈，过去的努力都落空了。我们已经尝试着积累这类经验，并向他人学习长处。
建议：现在的中央情报局局长的地位应当由国家情报局局长取代。国家情报局局长主要担负着两项职责：（1）在关乎美国政府利益的问题上，对国家情报中心进行监督；（2）掌管国家情报计划项目，并对执行计划的机构进行监督。
首先，国家情报局局长应当对国家情报中心进行监督，以作出全方位的信息分析，并为整个政府部门就主要问题的情报运作工作作出规划。
●其中一个问题是反恐。在这种情况下，我们认为应把我们建议成立的国家反恐中心内部的谍报实体机构（以前为恐怖威胁综合中心）作为国家情报中心。这一中心应与我们前面描述过的行动管理机构平起平坐。它们都是国家反恐中心的组成部分，都位于行政办公厅之内。其他国家情报中心，如防止核扩散的、打击犯罪行为的、抵制毒品的和对中国加以防备的国家情报中心将被设置在任何适合它们存在的部门和机构之中。
●目前，中央情报局局长的总统首席情报顾问的角色将由国家情报局局长担当。我们希望总统直接把目光投向国家情报中心主任，依赖他们在个人职责范围内提供全方位的信息分析，同时对这些情报主管针对可能由国务院、国防部、国土安全部、司法部和其他政府机构长官提出的反面观点而进行的反驳性的建议加以衡量。
其次，国家情报局局长应当掌管国家情报计划项目，并对情报部门的组成机构进行监督。
●国家情报局局长将提交一份关于国家情报的合计预算。这项预算反映了国家安全委员会所选择出的优先权以及在各种各样的技术情报和人工智能情报的收集和分析之间所实现的拨款数额平衡。国家情报局局长将会得到用于国家情报的拨款，并把这些资金根据预算分配给适当的部门。同时，有权对各国家情报机构的资金进行重新安排，以应付任何一个新的不时之需（如20世纪90年代的反恐）。领导中央情报局、国防部情报局、联邦调查局的情报办公室、国家安全局、国家空间信息情资局、国家侦察办公室、国土安全部的信息分析和基础建设保护理事会以及其他国家情报机构的人员的提名，应当经由国家情报局局长批准并向总统提交。
●国家情报局局长将在3位副手的帮助下处理事务。这3位副手在下面的某一机构中位居要职：
●外交情报处（任中央情报局局长）
●国防情报处（任国防情报副部长）
●国土情报处（任联邦调查局的行政助理局长，主管情报工作或任国土安全部副部长，主管信息分析和基础建设保护工作）
情报部门的其他机构将在上述3个领域中的某一个领域协助开展工作。它们大部分时间都被安置于目前它们所依存的同一个部门或机构中。
回过头来拿国防部组织机构做类比，这3个副官就相当于四军统帅，将负责确立制度、培训员工，并执行由国家情报中心规划的行动。
同时，正如作战司令官要向国防部长汇报一样，国家情报中心的局长应就诸如防止核扩散、打击刑事犯罪、抵制毒品以及其他事务向国家情报局局长做汇报。
●国防部的军事情报计划包括联合军事情报计划与战略战术情报和相关活动计划。国防部军事情报计划的制定将长期作为国防部职责的一部分。●国家情报局局长将制定人员教育培训的政策。对人员进行教育培训，有助于国家情报中心和跨越机构屏障的工作的开展。国家情报局局长也将制定信息共享和信息技术政策，以强化数据共享，同时也负责制定信息安全保障政策。
●目前，有太多的机构有机会对变革说“不”。国家情报局局长应当加入国家安全委员会的一个执行委员会。这个委员会具有消除各机构间的分歧，并把主要争议汇报给总统，然后由总统加以解决的特权。
第十三章 怎样做？一种不同的组建政府机构的方法情报机构间的力量联合（3）
国家情报局局长的职位应当设在总统行政办公室之内。国家情报局局长的人选应经参议院批准。国家情报局局长将拥有一个规模相对较小的由几百人组成的员工群体，并且取代现有的设于中央情报局的情报机构管理办公室。
在管理整个情报部门时，国家情报局局长同时也承担服务职能。除了监督国家反恐中心的工作之外，国家情报局局长还要对国家情报的使用者——总统和政策顾问如国务卿、国防部部长、国土安全部部长和司法部部长提供支持。
我们时刻保持警惕性，避免把政府管理问题与私人问题等而视之。但是�
