"9·11"委员会报告-第44章
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美国仍在努力。5月初，克林顿总统督促穆沙拉夫实现其出访阿富汗并促使奥马尔驱逐本·拉丹的诺言。5月底，副国务卿托马斯·皮克林又出访了巴基斯坦。6月，中央情报局局长特尼特带着同样的信息访问了巴基斯坦。到9月份，美国开始公开批评巴基斯坦，说巴方支持塔利班旨在完成其征服整个阿富汗的武装进攻。
12月，根据几个月前国务院提出的建议，美国发动寻求新的联合国制裁行动，并通过了联合国安理会第1333号决议，再次呼吁驱逐本·拉丹并禁止任何国家向塔利班提供武器或者军事援助。但是，这个决议效果甚微。塔利班并没有驱逐本·拉丹，巴基斯坦的武器继续通过边境流向阿富汗。
国务卿奥尔布赖特告诉我们：“我们并没有给巴基斯坦很大的帮助。由于美国法律的禁止，我们没有多少东西可以吸引巴方。”由于巴基斯坦核武器试验和穆沙拉夫的政变，美国国会禁止绝大多数对巴基斯坦的经济援助和军事援助。希恩批评穆沙拉夫，说巴基斯坦领导人“错过了重整巴基斯坦的良机”。
中央情报局：重塑反恐能力
事后审查确定了中央情报局在剿灭“基地”组织方面的主导地位；部长们于3月10日开会，赞同加强中央情报局这方面作用的能力。对反恐中心而言，这意味着开始执行其半年前就提出的“计划”：雇佣和训练更多的专案官员，增强其与外国安全部门合作并获取相关情报的能力。有时候，这类情报交流在打击“基地”组织方面起着直接作用，如1999年12月与约旦的合作。
在反恐中心及更高层，中央情报局领导人认为他们急切需要资金以继续其当前的反恐行动，因为他们以为，处理千年危机已经用完了该中心整个财政年度的资金，而反本·拉丹问题工作小组则花费了其经费的140％。特尼特说他与伯杰在部长委员会会议后的两天后又会面讨论反恐资金问题。
尽管克拉克也强烈要求给予中央情报局更多资金用于反恐，但他在关于资金来源问题上与中央情报局领导人的观点完全相左。后者坚持认为中央情报局自冷战结束后即被压缩资金。他们认为其执行任务包括反恐任务的能力，依赖于对现有联络的维持和对自20世纪90年代以来所丧失的联络的恢复，并在此基础上，进行跨境侦察人员的招募和训练，重新开设其已经关闭的驻地。为了向反恐行动提供资金，特尼特自1998年使馆爆炸案以后就开始游说国会领导人，并劝说他们给予中央情报局特别追加拨款。现在，在千年危机后，特尼特希望增加中央情报局资金的总量，同时为反恐追加专项拨款。
对克拉克来说，这似乎表明中央情报局的领导人没有给予直接打击本·拉丹及其“基地”组织足够的重视。他告诉我们，中央情报局的行动理事会负责人詹姆斯·帕威特说：“如果要在追捕本·拉丹问题上花钱，则应当把钱交给我……我的看法是在这个问题上他已经花了大量的钱和大量的时间，我不想为抓个坏人花更多的钱。”中央情报局则持完全不同的立场。帕威特讲，尽管中央情报局反本·拉丹工作小组做了“出色的和值得称道的工作”，其伦敦驻地的负责人像反本·拉丹工作小组的任何一位官员一样，都是与“基地”组织作斗争的一个组成部分。
争论还涉及管理问题。克拉克在管理与预算办公室找到了同盟。该办公室曾经从它的基本资金中给他提供了一大笔资金，他声称用于中央情报局反恐开支，这样从预算上看几乎没有增加。
伯杰4月份两次会见特尼特，试图解决这个分歧。次长委员会在4月末开会审查了2000年财政年度预算和2001年财政优先预算和给中央情报局及其他机构的财政补偿。最后，特尼特得到了一批用于反恐的追加拨款，而无须重新分配基本资金。但中央情报局仍然认为，即使这样，反恐资金仍然不足。
第六章 从威胁到威胁危机后的反思：2000年议程表（2）
恐怖分子的资金
3月10日，部长们达成的第二个主要共识是需要瓦解恐怖主义组织及限制其资金的募集。
1998年的使馆爆炸案引起了人们对“基地”组织资金来源问题的注意，其结果之一是设立了一个由国家安全委员会领导的跨部门委员会专门负责调查恐怖分子的资金问题。克林顿总统在介绍该机构时指出，根据《国际紧急经济权力法》，本·拉丹及其“基地”组织应当受到制裁。这将授权财政部外国资产控制办公室能够搜查并冻结本·拉丹及其“基地”组织的任何进入美国金融系统的资产。但由于外国资产控制办公室几乎没有什么情报，很少有资金被冻结。
1999年7月，克林顿总统指出塔利班窝藏了本·拉丹，同样应受到制裁。这样，财政部外国资产控制办公室才有所收获，它冻结塔利班在美国银行的资产超过3，400万美元。另外有属于阿富汗银行而被美国纽约联邦储备银行控制的215亿美元黄金和200万美元存款，也被冻结。在1999年10月之后，即当国务院正式确定“基地”组织是一个“外国恐怖主义组织”后，封锁塔利班的交易并扣押其资金，便成为美国银行的职责。但无论是这种属于恐怖主义组织的界定还是联合国的制裁都没有多大的额外实际效果，因为制裁很容易被规避，同时也没有一种多边合作机制来确保其他国家的金融系统不被恐怖分子利用，作为获取资金的渠道。
查找并扣押一个像“基地”组织这样的地下全球组织的资金，要比打击一个机构，即使是塔利班这样的组织的财政，要困难得多。尽管中央情报局反本·拉丹工作小组刚开始时受到了研究恐怖主义资金联系这种想法的启示，但接受这种任务的调查人员却很少有资金调查的经验。所有与恐怖主义资金相关的情报都只是在收集其他情报时作为附属情报而收集到的。这种态度可能主要缘于该小组的负责人，他不相信简单地跟踪资金的去向就可以揭示出恐怖分子的计划和意图。结果，中央情报局并不重视恐怖分子的资金问题。
然而，中央情报局却获得了对“基地”组织如何募集资金的一般认识。例如，它较早地得知金融机构、商业活动和某些向伊斯兰极端分子提供支持的富人之间松散的关系。许多关于“基地”组织资金状况及构成的早期报告来自于贾马尔·阿罕默德·阿尔·法得尔，本报告在前面提到过此人。1998年使馆爆炸案发生后，美国政府试图弄清楚本·拉丹的资金状况。一个跨部门工作小组于1999年和2000年两次到沙特阿拉伯，了解沙特阿拉伯方面对本·拉丹资金状况所掌握的信息。该小组后来得出结论认为，人们经常传言说本·拉丹以其个人财产资助“基地”组织，但事实上这不是真的。
中央情报局提出一个新的想法：“基地”组织通过其他渠道获得资金，美国应该注意它的这些资金来源，例如，慈善团体、富翁捐赠和金融机构。最终，尽管情报部门从许多途径得出更多的情报，但仍然很难在国际金融体系的巨额资金流动中区分出属于“基地”组织的部分。中央情报局未能发现或者切断“基地”组织的资金流动。
国家安全委员会的成员认为，为了解决情报部门在这方面的薄弱环节，一个办法是创立一个所有恐怖组织资金情报分析中心。克拉克为了建立这个中心，在财政部极力争取经费，但财政部和中央情报局都不愿意承担该部分支出。
在美国国内，联邦调查局各个实地办公室收集了涉嫌资助“基地”组织或者其他恐怖主义团体的各种组织的情报。通过“9·11”事件，联邦调查局官员明白，在美国国内有许多极端主义组织在支持一个全球的“圣战者”运动，并与“基地”组织有密切联系。联邦调查局开发了一个信息网络进行电子监测，并在许多实地工作部门展开调查，包括在纽约、芝加哥、底特律、圣地亚哥和明尼阿波利斯等地。不过在国家层面上，联邦调查局从未使用这些信息对“基地”组织资金募集的性质和广度进行一个系统的或者全局的研究。
财政部门和美国的金融机构一般只注意发现、阻止或者切断由于毒品交易和大规模国际欺诈而产生的美元现金的大量流动。而大规模金融丑闻，例如，俄罗斯洗钱者利用纽约银行将大量美元汇出俄罗斯，也引起了财政部或者国会的注意。在“9·11”事件前，财政部并不认为恐怖分子的资金问题重要到足以需要在国家反洗钱战略上提出来。
边境安全
3月10日，部长们达成的第三个共识，就是需要注意美国的边境安全和移民法的执行乏力问题。根据政府官员的意思，克拉克的工作组制定了一个加强边境安全的计划。其中有些是对以前的总统指令重新修订和重述。它们包括：
●建立一个跨机构中心来处理非法入境和人口贩卖；
●加强对学生签证的控制；
●采取法律措施防止恐怖分子入境美国并驱逐已经到达美国的恐怖分子，在驱逐之前先拘禁这些人；
●在联邦调查局的联合反恐特遣队中进一步增加移民归化局人员的数量，帮助调查这方面的指控，以打击涉嫌恐怖行为的个人；
●设立一个特别法庭以便在与国家安全相关的移民案件中能够使用机密证据；
●以及在签发美国护照时执行新的安全措施标准，与联合国和外国政府合作以提高旅行证件的全球安全标准。
克拉克的工作组也提出了新的建议，例如：
●与加拿大开展一个联合边防行动，开展情报合作与执法合作，在共享签证和移民资料、联合边境巡逻的基础上，开展联合行动；
●在陆地边境的过境处增加人员，并给他们配备录像机、构筑物质屏障、配备大规模杀伤性武器的监测设备；
●处理移民问题。在这些人中可能有恐怖分子。他们毁坏旅行文件，因而无法将他们遣返到来源国。
这些建议原则上来说是值得称道的。但实际上，他们需要软弱的、长期资金不足的执行机构的行动，以及强有力的国会委员会来具体操作，而后者更关心的是组织良好的利益团体，而不是跨机构的执行委员会。2000年3月部长们所主张的改革措施在“9·11”事件前只是刚刚开始出现。
第六章 从威胁到威胁危机后的反思：2000年议程表（3）
“阿富汗的眼睛”
2000年3月的早些时候，当克林顿总统收到关于美国打击本·拉丹秘密行动的最新消息时，他在备忘录的页边写道：美国应该做得更好。联合行动组的军官告诉我们，他们当时都感到很沮丧。克拉克使用总统的评价来敦促反恐安全小组寻找新的办法，包括扶持阿富汗北方联盟。
在1999年12月，阿富汗北方联盟领导人马苏德曾答应用火箭袭击本·拉丹在德鲁特的训练“基地”。中央情报局官员担心给马苏德开绿灯会使其违反暗杀禁令。因此，马苏德被告知，如果没有美国明确的授权，不能采取任何此类行动。2000年�
