权力游戏-第42章
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他后来这么说：“你有一个自己的活动空间，可以充分利用、尽情发挥，不过你得注意球场规则，做的决策必须让你的老板——那些委员会的成员们——觉得有道理才行。”
当布劳德威向派克伍德提出新方案时，他也知道有些纯属理论，在政治上是行不通的，不过这个方案里有二大特色对革新税法非常重要，但都是里根政府或制定税法的委员会始终都没勇气提出来的。
第一项特色是布劳德威取消了资本利得的超低税率，这将可使税收在5年内增加约1500亿美元。其实这个构想取自于民主党的布莱德利——盖甫哈特方案，只可惜当时无论在众议院或参议院的委员会都没过关，而现在由于它也许可使个人所得税的税率大幅降低，才会引起大众的注意。
第二项特色是废除了现行税法中帐面损失的漏洞，后来也成为派克伍德计划中的要点。所谓帐面损失是一种逃避的花招，也就是有钱人买进一些可扣抵的所得，使他们在房地产、牛、木材场、艺术品、或石油等各种投资上产生帐面损失，然后从其他所得中冲销，而使税捐大量减少，甚至不必纳税。综合税估计删掉这个漏洞后，在5年之内可以增加520亿美元的税收。
派克伍德吸收了布劳德威的点子，成为他自己税法改革方案的要点，而提高了他的声誉。在改革的旗帜下，税法有了新的生命。派克伍德和他委员会里一个核心分子采用并修改了布劳德威的提议，变成一个新的方案，帐面损失和资本利得这二项改革特色都被纳入其中，而为幕僚人员的影响力做了充分的见证。
幕僚人员又再精心设计，从某些企业中增收了数亿美元的税，其中，一个影响到每个企业的重要条款是他们改变了企业利润缴税时的计算方式。通常公司跟股东宣布的利润要比向国税局申报的高得多，也就是对其中一方摆阔，而向另一方装穷。这项税收幕僚人员坚持公司对股东的财务资料必须和缴税单上的一致，也因此使得税收增加不少。
绝对不要低估文件中的附款。卡特政府时代曾担任白宫国内政策幕僚长，目前是一位律师兼国会说客的艾森斯塔认为：“在实际起草法案时，举凡它的重点、陈述、解释，都能使税收产生动辄数百万元的差距，因此必须由综合税来研拟，因为他们才了解税法的复杂性和其中的专门技巧，只有他们能处理这些事，参众两院里所有重要的税法会议他们都有必要参加，尤其是牵涉到数千万美元的决策，所以说他们是一个非常重要的机构。”
不过布劳德威对自己的分际掌握得很清楚，他说：“你必须设法和其他的幕僚人员、参众两院、财政部和国税局的意见都取得一致。”同时他也察觉什么才能使政治大头们信服：“如果你觉得自己可以为所欲为，有独立的权力，大概就得准备走路了。”他这么警告自己：“你的权力实际上是被赋与的，一旦你滥用它，他们就会立刻收回去。”
莫乃汉的“模仿铁律”
事实上，撇开布劳德威相当的影响力不谈，论个人权力，他比不上曾在综合税工作了32年之久，且从1962年到1976年担任幕僚长的税法专家伍德握，他们权力大小不同的原因在于“阳光”法案的通过，而使得国会在作业和权力的分配上都较以前透明化。从前的幕僚游戏，过程比较神秘，两院都在民主党的控制之下，同时参议院财政委员会和众议院筹款委员会的幕僚们权力都比较小，因此，伍德渥能够自行草拟整个税法的方案，并且和委员会主席——如众议院的米尔和参议院的鲁恩讨价还价。伍德渥是一个典型的旧式人物，在国会议员的小圈圈里担任权力中介者的角色，1979年他去世时，当时的筹款委员会主席悠曼称赞他是“这个国家近年来，在制定税法方面的影响力能够和任何委员会主席、财政部长、甚至总统等量齐观的人”。
伍德渥的全盛时期过后，情况就改变了。在参议院由共和党控制，而众议院由民主党控制的6年当中，布劳德威得比伍德渥更要注意不去沾上党派色彩。此外，伍德渥在位之初，综合税同时替两院处理所有关于税法的事，而近年来，两院本身税法委员会的幕僚们接下了部分的担子，布劳德威就毫不迟疑地承认：“赖利（伍德渥的名字）比我权力大得多，现在这场游戏里竞争的人多了，幕僚人数多了，介入的权力中心也多了。”总而言之，国会在逐渐剥夺一些核心人物的权力时，同时也将幕僚的权力予以分散，不过，个别的幕僚虽然不像以往权力那么大，但幕僚体系整体权力却扩张了，随着绝对人数和智慧的增加，新生代幕僚的权力比以前重要也深人了许多。
时至今日，幕僚早已无所不在了，参众议员赶着去投票时，他们伴随在身边提供意见；听证会上，他们坐在后面低声指导成员发问；另外还替老板准备记者会上的资料、撰写讲稿、应付选民、过滤国会说客、草拟委员会议议程、辩论预算条款、草拟提案、订定决策、控制进度、侦查中央情报局的动向，以及和白宫斡旋等。
“他们就像从各个抽屉里跑出在墙壁上爬行的蜈蚣——是你所看到过最该死的东西。”哈娄很没耐心地这么说，他得1938年起担任国会幕僚的工作，后来成为艾森豪威尔总统时国会联络室的主任。
这种趋势是因70年代初期和中期一项国会改革运动而造成的。当时越战刚结束，又发生了水门事件，国会对行政部门不再信任，而决心要充实和强化自己以便与之抗衡，于是设立了国会预算办公室和科技评估办公室来加强原来“主计室”的调查功能。接着国会又扩大了国会研究服务的功能，又雇用了数以千计的幕僚人员来处理有关政策和立法的问题。从1973年到1985年间，国会幕僚的人数由11500人增加为24000人以上，如果再把印刷工人、行政官、厨子、理发师、安全警卫、体育馆职员算进去，到80年代中期为立法部门工作的人总共约有32000人。
有鉴于行政部门的日渐茁壮，国会在传统观念上把幕僚当做权力的工具——用来提供资料及对外开战的工具，可是慢慢地，幕僚从权力的工具变成了权力的表征，一个参议院或众议院委员会主席的幕僚愈多，通常权力也愈大。相反地，幕僚愈少，权力也愈小。随着幕僚人数的增加和能力的提高，立法部门的权力也逐渐扩大，这种权力上的演变是有阶段性的——起初幕僚支持着权力，接着是幕僚追随着权力，到现在变成幕僚象征着权力。
来自纽约州的参议员莫乃汉以讽刺的口吻表示，国会完全依照“模仿铁律”在发展——建立一个官僚组织来打击行政部门的官僚组织的做法，他说：“每当某个政府部门以一种新的技巧来增加自己的权力时，别的部门也会立刻采用这种技巧。”在华盛顿的权力游戏里，每个参与者都互相抄袭别人的技巧，国会设置了预算办公室以对抗总统的预算管理局和经济咨询委员会、设置了情报委员会以对抗中央情报局和其他情报组织；设置了科技评估办公室以对抗白宫里相同的机构，同时幕僚人数也逐渐增加以应付行政部门中日益复杂的人和事。
国会内部也有两股力量促成了幕僚的增加，其一是权力的分散；以前权力都集中在委员会主席身上，由他独力指挥，再透过为数不多但权力大的幕僚去执行，后来权力分散到各个小组，每个人——小组主席、少数党议员、和委员会的成员们——都希望有更多的幕僚来保障自己的权益。第二股力量是选民问题和信件的大量增加，参众议员有必要建立起私人的幕僚组织；现在一个典型的众议员办公室里，约有14到18个幕僚负责处理选民问题、出差和管理等，只有少数从事立法工作，而有关政策的制定则大多是由委员会的幕僚来完成的。
幕僚的激增还受了时间限制和需要日增的影响，参众议员必须减轻自己的工作负担，因为他们得应付各种辩论、处理附属委员会的工作、募集竞选基金，和每个周末定期回家，实在是忙得心力交瘁；而且没有一个人能自行应付有关政策枝枝节节的问题，参议员或众议员一天通常会同时有2到3个委员会听证会、辩论会、政党会议或来自同一州或地区国会议员的聚会，加上得应付国会说客、选民、新闻界等，以致经常得冲进听证会，由幕僚简洁地报告状况后立刻吸收发言后，再赶到下一个会场去投票——往往也得靠幕僚才知道该投票给谁。只有幕僚中的专家才对事情有连贯性的了解，国会议员反而是蜻蜓点水似的无法深入。
曾为来自科罗拉多州的吴斯工作、担任众议院电讯消费者保护和财政附属委员会前任幕僚长艾华跟我说：“那种生活真是疯狂极了，当吴斯的助手可说整天都在混乱中打转。”接着又边想边摇头说：“你知道，一个好的政治家实际上只是个好的发言人，而不是万事通，他没办法当万事通，卡特就是很典型的一个想当万事通而失败的例子。”
他又说：“我必须代吴斯参加一连串的会议，因为他有其他要事。于是我开始扮演议员的角色，也才体会到那种生活到底是什么滋味。我在发言前3分钟前才知道该说些什么，虽然一点也不懂！还是得照着说，实在非常可怕，这让我觉得很不自在。”
艾华接着说出了幕僚的心声：“我绝不可能去竞选公职。”很多幕僚不喜欢这种一团混乱的生活，都没兴趣出马竞选，宁愿选择高薪的工作，譬如在华盛顿当律师或国会说客等，艾华就是如此；习惯于在政府机构工作时隐姓埋名地运用权力，他们重视结果，而非知名度，希望确实掌握实质内容和过程。有些人甚至觉得当幕僚比参众议员更有权力，以狄克斯为例，他会为华盛顿州的参议员麦劳森工作了8年之久，而于1876年当选了众议员，1年之后，他跟我在《纽约时报》的同事说：“当人们问我当选众议员感觉如何时，我回答说，我从没想到自己竟然会自动的轻易放弃原有的那种权力。”
国会的幕僚膨胀
以选举中脱颖而出的政治家的观点来看，幕僚就是他的延续，一层层政治关系也都是源自于竞选时的幕僚团。当选后的众议员或参议员会逐渐取得权力，并且建立起自己在委员会里的地位，而幕僚团也逐渐扩张势力成为他的班底，并渗透入政府官僚组织，管理国会各个委员会，进而推动他的政策，宣扬他的理想，甚至为他编织梦想。幕僚就像他的代理人、或另一个自我，也像一群共同为一个顾客服务的律师。幕僚扩大了议员的接触面、影响力、视野及贡献。不过他们做得愈多，议员必须交出的权力也愈大。而具有讽刺意味的是，议员雇用愈多的幕僚人员来减轻工作负担，他们却制造出来的责任反而愈多，经常使整个系统为之堵塞。
经验丰富，来自缅因州的实力派的参议员柯汉坦白地承认：“你只能接触到事情的表面，所以对幕僚的依赖会愈来愈深，在他们之间的竞争，权益法是十分激烈的，经常为了各项问题争论不休，以致有时候你打电话问某个参议员：‘你为什么反对我这个提案？’时，他会说：‘我不知道我反对啊！’你也只好说：‘好吧，回去跟你的幕僚查查看再说。’”
许多国会说客觉�
